Subsidi: Asas analisis sempit
Oleh PROF. DATUK DR. NOOR AZLAN GHAZALI
RUMUSAN Makmal Rasionalisasi Subsidi yang dibentangkan oleh Ketua Eksekutif Unit Pengurusan Prestasi dan Pelaksanaan (Pemandu), Datuk Seri Idris Jala memeranjatkan pelbagai pihak. Pemandu menganggarkan jumlah subsidi pada 2009 mencecah RM74 bilion, menyamai 10.2 peratus daripada Keluaran Dalam Kasar Negara dan hampir 47 peratus daripada perbelanjaan operasi untuk tahun 2010.
Pemandu juga berpandangan sekiranya trend subsidi itu tidak diubah, maka negara berhadapan dengan risiko menjadi bankrap pada 2019 seperti kemelut yang melanda Greece. Dengan pelbagai sudut analisis dan perbandingan lain yang dikemukakan, beberapa langkah rasionalisasi secara berperingkat dicadangkan yang umumnya menjurus kepada mewujudkan ekonomi yang berpaksikan kuasa pasaran.
Hasrat kerajaan untuk menilai dan menstruktur semula sistem pemberian subsidi dengan menubuhkan Makmal Rasionalisasi Subsidi di bawah Pemandu adalah tepat. Untuk melonjakkan ekonomi negara ke arah mencapai Wawasan 2020, sistem subsidi adalah satu isu utama yang perlu kita tangani.
Dilihat secara umum, lapan pendekatan yang mendasari cadangan rasionalisasi jelas meletakkan sempadan dan keberkesanan inisiatif ini. Namun, beberapa aspek utama yang menjadi asas analisis dan saranan Pemandu (bersandarkan slaid pembentangan Idris Jala dari web Pemandu) agak menggusarkan. Ia tidak mencakupi perekonomian subsidi yang menyeluruh. Asas analisis yang sempit dan salah berkemungkinan membawa kepada justifikasi dan strategi rasionalisasi subsidi yang tidak optimal.
Saranan rasionalisasi oleh Pemandu wajar diperkemas dan dirasionalkan semula. Setidak-tidaknya itulah tujuan hari terbuka yang diadakan pada 27 Mei untuk berkongsi idea dan pandangan.
Rasionalisasi subsidi adalah isu makro
Strategi merasionalisasikan subsidi perlu dilihat dalam konteks yang lebih luas kerana ia mempunyai rantaian penyebab dan implikasi yang besar. Agenda ini bersifat makro merentasi pelbagai lapisan masyarakat dan sektor mencakupi aspek ekonomi dan sosial. Ia bukan isu mikro khusus yang bersifat dalaman seperti mengurangkan perbelanjaan bagi mempertingkatkan kecekapan dan keberuntungan sebuah organisasi. Pemandu perlu memandu dengan peta yang lebih luas kerana keputusan untuk membelok ke kanan atau ke kiri hari ini membawa implikasi yang besar dan memerlukan persediaan yang rapi.
Penilaian perlu atau tidak subsidi dan tatacara rasionalisasi subsidi yang disarankan Pemandu agak bias dan terlalu tertumpu kepada isu 'kuantum', iaitu mengurangkan jumlah subsidi yang ditanggung kerajaan. Ia kelihatan seperti langkah menjaga dompet kerajaan tidak lebih daripada itu.
SMS yang dilontarkan oleh Pemandu kepada rakyat, sama ada kita patut meneruskan sistem subsidi yang berjumlah RM74 bilion pada 2009 ini adalah provokasi yang bias. Ia tidak wajar dijadikan sandaran kukuh untuk mengiyakan saranan seterusnya. Soalan yang dikemukakan Pemandu hanya membuka ruang untuk satu jawapan, 'ya'. Menjawab 'tidak' pada SMS Pemandu menjadikan kita terasa amat bersalah, lantas ramai mungkin memilih 'ya' tanpa menilai konteks yang lebih luas.
Mengapa subsidi perlu dirasionalisasikan?
Amat benar sekali kita perlu menilai semula dasar dan mekanisme pemberian subsidi sedia ada. Polisi ekonomi adalah sesuatu yang 'hidup' bukan dipahat di atas batu dan memerlukan penilaian berterusan secara berkala.
Dengan kemajuan dan pembangunan yang dicapai setelah lebih 50 tahun merdeka, struktur ekonomi dan sosial negara telah banyak berubah. Justifikasi asal yang menjadi sandaran untuk sesuatu subsidi diperkenalkan mungkin tidak lagi wujud hari ini.
Pada tahun 1970-an ketika hampir separuh daripada isi rumah berada di bawah garis kemiskinan, sebilangan besar masyarakat menggunakan pengangkutan awam, tidak ramai yang memiliki kenderaan persendirian. Subsidi petrol, bahan makanan asas, gas dan elektrik secara economy-wide sesuai dan tidak membebankan.
Kini, kadar kemiskinan menurun kepada 3.6 peratus, jumlah terkumpul kenderaan yang berdaftar meningkat mencecah 16.8 juta pada 2007, pendapatan rakyat juga telah meningkat kepada AS$6,999 (RM23,096) per kapita. Justeru, mekanisme subsidi economy-wide bukan sahaja tidak sesuai, malah membebankan. Ia perlu diubah.
Hakikatnya kedudukan semasa defisit fiskal bukanlah perkara pokok bagi rasionalisasi subsidi. Walaupun sekiranya kedudukan fiskal kita kukuh berada dalam lebihan, rasionalisasi ini masih tetap diperlukan. Hubungkait yang dicadangkan Pemandu dengan kedudukan fiskal adalah faktor sampingan yang berlaku secara kebetulan. Ia bukan penyebab utama rasionalisasi ini diperlukan.
Menggerunkan negara dengan cerita kebankrapan ala Greece mungkin gimik Pemandu. Rasionalisasi subsidi adalah inisiatif mewujudkan sistem subsidi efisien yang dipadankan dengan struktur ekonomi dan sosial negara, bukannya usaha mengelak negara menjadi muflis.
Kelesuan respons pada kuasa pasaran
Sistem subsidi yang berpanjangan tanpa semakan secara berkala melesukan kepekaan masyarakat dan sektor ekonomi terhadap perubahan kuasa pasaran dan juga berpotensi mewujudkan sikap tidak mahu berubah dan tidak ambil peduli. Episod kenaikan harga petrol, bahan mineral dan bahan makanan yang mendadak sekitar 2006-2007 menyaksikan ketidakupayaan Malaysia (rakyat dan kerajaan) respons kepada perubahan pasaran secara pantas dan efektif. Hambatan yang cuba mengekalkan harga di paras jauh rendah daripada pasaran merugikan kita.
Kajian dan perbincangan untuk menstruktur semula sistem subsidi petrol, peningkatan keefisienan pengangkutan awam, promosi teknologi hijau dan kecekapan tenaga dan pengukuhan stok bekalan makanan yang pada ketika itu rancak kini tidak sehebat dahulu. Seimbas lihat, struktur ekonomi dan sektor benar masih lagi sama tidak berubah.
Antara punca krisis harga minyak dan makanan yang melanda sekitar tiga tahun lalu ialah permintaan global yang meningkat dengan ketara berikutan kepantasan pertumbuhan ekonomi baru muncul yang besar seperti China dan India. Dalam konteks ini, kita 'beruntung' kerana ekonomi global meleset secara mendadak pada 2008-2009 akibat krisis kewangan di Amerika Syarikat. Trend harga bahan api, mineral dan makanan beralih menurun secara mendadak.
Jangan leka, kini negara China dan India sudah mula melonjak semula. Apakah kita akan berhadapan dengan situasi yang sama seperti beberapa tahun yang lalu sekiranya permintaan global meningkat semula? Sudahkah kita menguruskan kekangan struktur yang kita hadapi tiga tahun lalu? Semakan subsidi amat kritikal dalam menyediakan negara untuk bersedia menghadapi sebarang kemungkinan. Kecekapan ekonomi perlu dipertingkatkan. Sekali lagi, bukan isu bankrap ala Greece.
Hambatan kepada lonjakan ekonomi
Di samping perubahan struktur ekonomi dan sosial, apa yang lebih merisaukan ialah sistem subsidi yang diperkenalkan satu ketika dahulu yang bertujuan meningkatkan kualiti hidup rakyat dan daya saing ekonomi negara kini mungkin menjadi penghalang atau kekangan yang memerangkap negara daripada melonjak ke hadapan.
Prestasi ekonomi negara sejak krisis ekonomi 1997-98 agak kaku, seolah-olah ada yang mengikat kita dari terus melonjak dan terperangkap dalam kategori negara berpendapatan menengah atas. Kewujudan subsidi secara meluas menyebabkan agihan sumber yang tidak optimal. Paras harga yang tidak mengikut rentak pasaran menghilangkan peranan harga sebagai isyarat utama yang mendorong peletakan sumber yang optimum.
Sistem subsidi yang meluas bukan sahaja melemahkan kepekaan rakyat terhadap perubahan harga lemah, malah yang lebih merugikan adalah pembangunan industri juga turut terjejas. Kecekapan dan daya saing industri negara tidak lagi tulen, lebih bergantung kepada kesanggupan kerajaan menyerap kos dan bukannya peningkatan produktiviti dan penerapan teknologi yang canggih.
Ia menjadi lebih buruk apabila kewujudan subsidi ini menjadi asas tarikan pelabur asing ke negara kita. Industri yang dahagakan tenaga (dan juga cenderung mencemarkan alam sekitar) amat berminat dengan tawaran sedemikian. Kita akan akhirnya terperangkap dengan permainan pelaburan asing ini.
Isu beban subsidi yang ditanggung kerajaan hakikatnya bukan isu pokok dalam proses rasionalisasi ini. Dasar dan mekanisme pemberian subsidi perlu disemak semula. Ia bukan hanya persoalan menjaga dompet kerajaan tetapi isu struktur yang kritikal dalam memastikan kita mampu mencapai status negara maju dan berpendapatan tinggi seperti yang digariskan oleh model baru ekonomi untuk merealisasikan Wawasan 2020.
Menilai semula angka Pemandu
Usaha merealisasikan subsidi memerlukan asas analisis yang kukuh dan tepat serta kerangka yang jelas dan komprehensif. Tanpa semua ini, cadangan rasionalisasi tertumpu kepada elemen yang lazim dan 'popular'.
Pemandu menganggar jumlah subsidi pada 2009 mencecah RM74 bilion dan RM42.4 bilion (56 peratus) daripada jumlah itu adalah dari sektor sosial yang berkemungkinan besar meliputi sektor pendidikan dan kesihatan (slaid Pemandu # 37). Selebihnya ialah bahan api dan tenaga (RM23.5 bilion: 32 peratus), infrastruktur (RM4.8 bilion: 7 peratus) dan hanya RM3.4 bilion (5 peratus) untuk subsidi makanan.
Adakah anggaran di atas tepat dan wajar? Adakah ia mencerminkan isu sebenar yang dihadapi negara dalam konteks pemberian subsidi? Bukan semua subsidi beban kepada kerajaan. Ada kalanya kerajaan sememangnya penanggung kos terbaik dan paling sesuai khususnya bagi memastikan pembangunan sosial. Dalam konteks ini adalah tidak wajar dikategorikan perbelanjaan yang berkenaan sebagai 'subsidi' secara mutlak kerana ia sememangnya kos bagi sebuah kerajaan yang bertanggungjawab membangunkan negara.
Pemandu agak keliru di sini. Sebagai contoh, bandingkan dua kategori penggunaan yang melibatkan 'subsidi' gula dan program pengajian ijazah di IPTA. Siapa yang mendapat manfaat? Gula memanfaatkan (dan juga memudaratkan sekiranya berlebihan). Seorang yang berpendidikan bukan sahaja memanfaatkan dirinya, malah ahli keluarga, masyarakat dan negara.
Jelas bahawa bagi setiap bentuk perkhidmatan dan barangan, ada kos yang boleh diasingkan secara khusus dan mesti ditanggung oleh penggunanya dan ada juga komponen yang dianggap sebagai kos sosial. Kewujudan masyarakat berpelajaran dan sihat akan meningkatkan pembangunan negara, daya saing dan kualiti hidup rakyat. Sebahagian besar 'subsidi' dalam sektor sosial yang dianggarkan Pemandu adalah dalam kategori ini. Menjumlahkan semuanya sebagai 'subsidi' yang ditanggung kerajaan dan dijadikan angka pokok dalam merasionalisasikan subsidi adalah matematik yang salah.
Tepung-Gula vs Pendidikan-Kesihatan
Dari sudut pecahan yang berbeza (slaid Pemandu # 42), Pemandu juga menunjukkan bahawa RM30.8 bilion (42 peratus) daripada RM74 bilion adalah untuk pelajar dan menimbulkan kegerunan apabila Pemandu melaporkan hanya RM1.9 bilion (3 peratus) sahaja yang diperuntukkan kepada golongan miskin, petani dan nelayan. Sekali lagi matematik Pemandu kurang tepat.
Rumusan Pemandu yang mengasingkan pelajar dan golongan miskin dalam pecahan yang sama adalah tidak wajar. Mungkinkah sebahagian besar pelajar yang menerima subsidi ini juga datang dari keluarga berpendapatan rendah? Mungkinkah 'subsidi' kesihatan juga meliputi golongan berpendapatan rendah? Rumusan bahawa hanya RM1.9 bilion yang diagihkan kepada golongan miskin, petani dan nelayan adalah satu kesimpulan yang salah dan tidak adil kepada usaha kerajaan mempertingkatkan kualiti hidup rakyat.
Hakikatnya keputusan kerajaan untuk memberi perhatian yang besar pada sektor sosial (pendidikan dan kesihatan) sejak awal kemerdekaan menjadikan Malaysia sampai ke tahap pembangunan hari ini. Benar, banyak lagi yang perlu dilaksanakan, namun pencapaian 50 tahun lalu harus diiktiraf.
Tepung-gula dan pendidikan-kesihatan tidak wajar disamakan. Longgokan kos sosial ini dalam bakul yang sama berkemungkinan mencetus takrifan dan strategi yang salah. Namun, ini tidak bererti semakan tidak perlu. Semakan subsidi masih perlu dilaksanakan dalam semua sektor tetapi dengan mengambil kira perekonomian yang tepat dan asas analisis yang betul.
Ke arah mewujudkan ekonomi pasaran
Secara umumnya, sebahagian besar cadangan Pemandu tertumpu kepada langkah mengembalikan harga yang kini disubsidikan kepada harga yang berlandaskan kuasa pasaran. Benar, penentuan harga berdasarkan kuasa pasaran adalah yang terbaik tetapi bersyarat.
Mengembalikan penentuan harga kepada kuasa pasaran perlu disertakan dengan inisiatif membangunkan infrastruktur pasaran sihat. Langkah rasionalisasi yang dicanangkan Pemandu banyak tertumpu pada elemen harga tetapi tidak begitu jelas dalam konteks pembangunan pasaran yang sihat dan adil.
Struktur persaingan dalam rantaian bekalan yang memberi ruang pada kuasa mopolistik membolehkan manipulasi harga berlaku. Tanpa peraturan dan perundangan serta tahap persaingan yang mencukupi, penghapusan kawalan harga yang dicadangkan oleh Pemandu berhadapan dengan risiko manipulasi harga yang selalu menghantui pemikiran rakyat.
Kuasa pasaran memang terbaik tetapi ia juga terdedah kepada sifat rakus. Setelah sekian lama berfungsi dalam sistem ekonomi yang subsidinya agak meluas, perhatian terhadap pembangunan rantaian industri yang kompetitif dan keperluan memperkenalkan perundangan persaingan yang efektif tidak begitu ketara. Akibatnya beberapa industri utama dipelopori oleh struktur yang agak monopilistik sifatnya.
Untuk sekian lama, perhatian polisi lebih tertumpu kepada penentuan harga yang melibatkan perbincangan antara kerajaan dan sebilangan pembekal utama. Dengan struktur monopolistik yang terbentuk lazimnya pihak industri yang menjadi penentu utama. Di sinilah kemungkinannya subsidi RM18 bilion yang diterima oleh industri yang dianggarkan oleh Pemandu.
PENULIS ialah Ketua Kluster Ekonomi dan Kewangan, Majlis Profesor Negara
